A Reforma tributária e a “incubadora de teses”: o que é isso?
A reforma tributária ainda nem começou a valer plenamente e o Fisco já se organiza para os conflitos que virão. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) criou uma espécie de “incubadora de teses” para mapear, com antecedência, os temas que podem parar na Justiça por causa das novas regras de CBS e IBS, os tributos que vão substituir uma parte dos impostos atuais sobre o consumo. A ideia é antever as discussões, preparar defesas e até avaliar a necessidade de ações no Supremo Tribunal Federal, em vez de simplesmente esperar o litígio aparecer. Significa dizer que do lado do Fisco também há a expectativa do aumento de demandas sobre a reforma tributária.
Um dos pontos que já estão na mesa é a vinculação entre o direito de crédito e o efetivo pagamento do IBS e da CBS na etapa anterior da cadeia. Em linguagem simples: para que uma empresa possa aproveitar o crédito do imposto pago pelo seu fornecedor, seria necessário que esse fornecedor realmente tivesse recolhido o tributo aos cofres públicos. A PGFN entende que essa exigência encontra amparo na própria emenda constitucional que instituiu a reforma e, portanto, seria constitucional. Do lado das empresas, porém, a discussão tende a ser intensa, porque isso transfere para o contribuinte o risco de um comportamento que ele não controla: o eventual não pagamento do tributo pelo seu fornecedor. É bem verdade que o split payment mitiga essa inadimplência, mas isso não afasta a composição de preço para a cadeia que envolve empresas do simples nacional.
Um ponto pouco discutido, mas essencial, é a relevância prática dessas escolhas para comerciantes, empreendedores e consumidores (B2B). Se o direito ao crédito depender do pagamento do imposto pelo fornecedor, o empresário terá de redobrar o cuidado na escolha de parceiros, na conferência de documentos e na gestão dos riscos, sob pena de ver seu custo efetivo aumentar porque não conseguirá aproveitar créditos que imaginava ter. Na outra ponta, quanto maior a insegurança jurídica e o risco de litígios, maior a tendência de repassar esses custos para os preços, o que atinge diretamente o consumidor final, que passa a pagar mais caro pelos mesmos bens e serviços.
Outra frente de preocupação é a divisão de competências entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual para julgar os novos tributos. Se nada for alterado, o IBS seguirá para a Justiça Estadual e a CBS para a Justiça Federal. Isso pode criar interpretações diferentes sobre temas muito parecidos, em instâncias distintas, aumentando a insegurança jurídica e pressionando ainda mais o Superior Tribunal de Justiça com conflitos de competência. A própria chefia da PGFN já admite, publicamente, que será necessária uma proposta de emenda constitucional para reorganizar essas competências e evitar que a promessa de simplificação da reforma se perca em meio a disputas judiciais.
Os números recentes da PGFN mostram a dimensão do contencioso tributário e por que o órgão se preocupa em se antecipar à reforma. Em 2025, foram recuperados mais de R$ 66 bilhões em créditos inscritos em dívida ativa da União e quase R$ 2 bilhões ligados ao FGTS, além de R$ 30,8 bilhões obtidos em transações tributárias durante a transição para o novo sistema. Também foram evitadas perdas superiores a R$ 460 bilhões em processos administrativos e judiciais, em temas que vão desde deduções de gastos com educação até a tributação de receitas no exterior. Esse cenário revela que qualquer mudança nas regras do jogo – como a reforma tributária – inevitavelmente gera disputas que podem custar muito caro tanto ao Fisco quanto às empresas.
Nesse contexto, a “incubadora de teses” da PGFN cumpre um papel ambíguo. De um lado, é positivo que o órgão busque identificar com antecedência as controvérsias, dialogar com a Advocacia-Geral da União e, eventualmente, propor ações ao STF para trazer alguma previsibilidade ao sistema. De outro, a forma como determinadas teses forem defendidas – como a exigência de vincular o crédito ao pagamento do tributo na etapa anterior – pode aumentar a sensação de insegurança para quem produz, investe e gera empregos. O desafio será encontrar um equilíbrio entre a proteção da arrecadação e a construção de um ambiente de negócios minimamente estável, em que o contribuinte saiba, com clareza, quais são as regras e possa cumpri-las sem ser surpreendido por mudanças de interpretação a cada novo litígio.
Em última análise, a reforma tributária não se resume ao texto da emenda constitucional ou às leis complementares que a regulamenta. Ela será, em grande parte, o resultado da atuação de órgãos como a PGFN, dos tribunais superiores e da própria forma como o contencioso será administrado nos próximos anos. A forma como a “incubadora de teses” será utilizada indicará se o país caminhará para um sistema mais simples e previsível – com regras claras para quem empreende, gera empregos e consome – ou se continuará preso a um emaranhado de disputas, no qual o contribuinte, em todas essas posições, é quem paga a conta da insegurança jurídica.
Por Claudio Carneiro
(Advogado e PhD em Direito)
@claudiocarneirooficial